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Modifiche al CAD, qualcuno spieghi chi le ha scritte e perché

Scrivo queste note il giorno in cui è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la versione definitiva delle norme che modificano il Codice dell’Amministrazione Digitale () nell’ambito della più generale riforma dell’Amministrazione Pubblica (Riforme “Madia”). Mi limito a parlare dei cambiamenti agli articoli 68 e 69, di cui avevo già accennato nell’articolo Bulgaria Open. Italia, qualche passo dietro. Purtroppo quello che si temeva è avvenuto: nonostante le molte critiche e il parere di una commissione parlamentare, il Governo ha tirato diritto, introducendo solo qualche novità nell’articolo 69, ma confermando un’abrogazione dei commi 2, 2-bis e 4 dell’Art. 68 che è non solo inspiegabile, ma inspiegata.

I commi abrogati dell’art. 68

Esaminiamo dunque ciò che è stato tagliato. Al comma 1-ter hanno solo sforbiciato una parte:

1-ter. Ove dalla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico, secondo i criteri di cui al comma 1-bis, risulti motivatamente l’impossibilità di accedere a soluzioni già disponibili all’interno della pubblica amministrazione, o a software liberi o a codici sorgente aperto, adeguati alle esigenze da soddisfare, è consentita l’acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d’uso. La valutazione di cui al presente comma è effettuata secondo le modalità e i criteri definiti dall’Agenzia per l’Italia digitale, che, a richiesta di soggetti interessati, esprime altresì parere circa il loro rispetto.

È stata dunque abolita una di comma che prevedeva che AGID potesse offrire un parere sul rispetto della normativa a chiunque fosse interessato. Una norma di moral suasion potenziale che apparentemente non è stata (quasi?) mai utilizzata, ma che poteva tornare utile. Ora resta solo il ricorso al TAR, con costi enormi e vantaggi discutibili. È indiscutibilmente una regressione. Perché lo si è fatto? Risponderemo più avanti.

Aboliti completamente i commi 2 e 2-bis, e questo è molto grave, perché il comma 2 portava un principio generale di e collaborazione applicativa. Tolto anche l’obbligo di avere almeno una rappresentazione di dati in formato aperto.

2-. Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o nell’acquisizione dei programmi informatici, adottano soluzioni informatiche, quando possibile modulari, basate sui sistemi funzionali resi noti ai sensi dell’articolo 70, che assicurino l’interoperabilità e la cooperazione applicativa e consentano la rappresentazione dei dati e documenti in più formati, di cui almeno uno di tipo aperto, salvo che ricorrano motivate ed eccezionali esigenze

Il comma 2-bis era una norma che consentiva una circolazione di informazioni, che probabilmente non necessitava, a differenza del comma 2, di una norma di legge:

2-bis. Le amministrazioni pubbliche comunicano tempestivamente al DigitPA l’adozione delle applicazioni informatiche e delle pratiche tecnologiche, e organizzative, adottate, fornendo ogni utile informazione ai fini della piena conoscibilità delle soluzioni adottate e dei risultati ottenuti, anche per favorire il riuso e la più ampia diffusione delle migliori pratiche.

Sparito infine il comma 4, anch’esso probabilmente inseribile in una norma regolamentare.

4-. DigitPA istruisce ed aggiorna, con periodicità almeno annuale, un repertorio dei utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni e delle modalità di trasferimento dei formati.

Perché?

Non dubito che le intenzioni del legislatore possano essere in gran parte oneste, ma un controllo democratico servirebbe, soprattutto perché questa norma è accompagnata da una relazione che ne spiega i criteri. La quale dice, sul punto:

L’articolo 55 modifica l’articolo 68 del CAD in materia di analisi comparativa delle soluzioni, recando norme di coordinamento normativo e sistematico. In particolare, si sopprime la possibilità che i soggetti interessati chiedano all’Agid di esprimere il parere circa la modalità di svolgimento della valutazione comparativa delle soluzioni, essendo quest’ultima effettuata secondo modalità e criteri definiti dalla stessa Agid.

Grazie, ma sappiamo leggere anche noi. La motivazione è sbagliata perché la modifica non impatta sulla valutazione comparativa, ma sul parere in merito e facoltativo dell’AGID. La quale infatti aveva a suo tempo emesso le regole (questa parte non è nuova). La motivazione è anche insufficiente e lacunosa Mentre nulla, proprio nulla dice sul perché sia stato abolito il comma 2, che a mio parere era un comma fondamentale per indicare alle amministrazioni – e a chi deve controllarne l’operato – la via per evitare il lock-in, o dipendenza dal fornitore. Insomma, nella relazione è presente una parafrasi, incompleta, dell’articolo, che nulla dice di cosa si intende conseguire con l’intervento e delle conseguenze.

È vero che in molte parti è stato inserito un obbligo di interoperabilità, ma in larga parte se non in tutto si occupa solo dell’interoperabilità tra macro sistemi, scambio di servizi, non si occupa dell’interoperabilità all’interno dei sistemi e delle loro componenti.

Il parere della Commissione parlamentare era tendenzialmente contrario all’abrogazione (supportato in ciò dagli interventi di Nexa, con l’amico Ciurcina e LibreItalia, che avevo preparato io, oltre che della conferenza delle regioni e delle provincie autonome):

  1. si valuti l’opportunità di riformulare il comma 2 dell’articolo 69 del decreto legislativo n. 82 del 2005 in quanto in esso è citato il comma dell’articolo 68, abrogato dall’articolo 55 del decreto legislativo;
    ee) si valuti l’opportunità dell’abrogazione dei commi 2, 2­​ bis e 4 dell’articolo 68 del codice, operata dall’articolo 55 del provvedimento, in quanto si elimina l’accento su alcuni aspetti significativi quali modularità, interoperabilità e cooperazione applicativa e la rappresentazione in formato aperto e si elimina un riferimento esplicito al repertorio dei formati aperti; si valuti altresì l’opportunità dell’abrogazione del comma 2 dell’articolo 70 prevista dall’articolo 56 del provvedimento poiché si indebolisce la cogenza del riuso di soluzioni per le amministrazioni centrali.

Il parere della Conferenza delle regioni e delle provincie autonome 26/CU05/C1 era nella stessa direzione:

Art. 55 dello schema di decreto modifica art. 68 CAD Appare necessario ridefinire meglio l’articolo per rendere applicabile la procedura di verifica di riusabilità di soluzioni sw esistenti nella PA.
comma 2) L’abrogazione non appare giustificata perché l’indicazione di un elenco di formati aperti risulterebbe una delle prime leve di coordinamento e trasparenza che l’AgID potrebbe esercitare (coerentemente con le funzioni attribuite dal neo introdotto articolo 14-bis). Inoltre, questa abrogazione non è pienamente comprensibile dato che l’elenco dei formati aperti potrebbe accrescersi nel tempo. D’altronde, rimandare ad eventuali regole tecniche l’onere di individuare i formati aperti utilizzabili risulterebbe più complesso che non rinviare ad un elenco ufficiale annualmente pubblicato.
Si suggerisce di mantenere il comma.

Di tutto questo il Governo non ha minimamente tenuto conto ed ha tirato per la sua strada. Cui prodest?

Modifiche all’art. 69 (novità assoluta)

Spunta invece, apparentemente dal nulla, una modifica all’articolo 69, che prima non c’era (e dunque non c’è stato un parere su di esso). Il nuovo articolo recita:

Art. 69 (Riuso delle soluzioni e standard aperti). – 1-. Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di soluzioni e programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno l’obbligo di rendere disponibile il relativo codice sorgente, completo della documentazione e rilasciato in repertorio pubblico sotto licenza aperta, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni o ai soggetti giuridici che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni di ordine e sicurezza pubblica, difesa nazionale e consultazioni elettorali.
2-. Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprieta’ delle pubbliche amministrazioni, ai sensi del comma 1, nei capitolati o nelle specifiche di progetto e’ previsto, ove possibile, che i programmi ed i servizi ICT appositamente sviluppati per conto e a spese dell’amministrazione siano conformi alle specifiche tecniche di SPC definite da AgID.».

Art.69 (Vecchio testo):

1-. Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni.
2-. Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietà delle pubbliche amministrazioni, ai sensi del comma 1, nei capitolati o nelle specifiche di progetto è previsto ove possibile, che i programmi appositamente sviluppati per conto e a spese dell’amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme e conformi alla definizione e regolamentazione effettuata da DigitPA, ai sensi dell’ articolo 68,comma 2.
3-. Le pubbliche amministrazioni inseriscono, nei contratti per l’acquisizione di programmi informatici o di singoli moduli, di cui al comma 1, clausole che garantiscano il diritto di disporre dei programmi ai fini del riuso da parte della medesima o di altre amministrazioni.
4-. Nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppati per conto e a spese delle amministrazioni, le stesse possono includere clausole, concordate con il fornitore, che tengano conto delle caratteristiche economiche ed organizzative di quest’ultimo, volte a vincolarlo, per un determinato lasso di tempo, a fornire, su richiesta di altre amministrazioni, servizi che consentono il riuso dei programmi o dei singoli moduli. Le clausole suddette definiscono le condizioni da osservare per la prestazione dei servizi indicati

Si tratta di un passo avanti e qualcuno indietro. La parte in corsivo, nuova, nel comma 1 mi vede estremamente favorevole.

Mi lascia perplesso l’abolizione del comma 2, che però era norma meramente programmatica, senza una vera portata precettiva e potrebbe essere sostituita da una norma regolamentare. L’abolizione del comma 3 – pur largamente ignorata – è invece piuttosto critica. Invece di un’abolizione di una norma debole per sostituirla con nessuna norma, avrei introdotto una variante all’art. 12-bis della Legge sul diritto d’autore, prevedendo che i programmi realizzati a spese e su specifiche dell’Amministrazione sono di quest’ultima a meno di clausole contrarie, con apposite motivazioni.

Anche la norma del comma 4 era particolarmente programmatica: “possono”; anche con l’abolizione “possono”, ma poteva essere un giusto appiglio normativo, che ora viene a mancare. Di tutte le semplificazioni, di questa non si sentiva l’esigenza.

Un pasticcio. Bruttarello.

In conclusione, l’attività legislativa del Governo è stata, in questo punto almeno, alquanto deficitaria tecnicamente, arruffata e sprezzante dei commenti e pareri, anche autorevoli, ricevuti, senza una seria valutazione di impatto. Avevamo una normativa per una volta innovativa, la si è abolita in parte, nella direzione sbagliata. Perché e a favore di chi o cosa non è dato conoscere, ma è dato, purtroppo sospettare, come il riferimento lirico nel mio articolo richiamato in esordio vuole suggerire.

 

Carlo Piana

Carlo Piana

Avvocato, si occupa dal 1995 di diritto delle nuove tecnologie. Nel 2008 fonda Array, una non-law-firm (“Array è un array”) orizzontale tra esperti di IT law ‒ focalizzata in particolar modo su software libero e mondo open.

General Counsel della Free Software Foundation Europe, è membro del Board di euroITcounsel euroITcounsel , circolo di qualità tra alcuni dei più prestigiosi studi legali IT in Europa, e del Comitato Editoriale dell’International Free and Open Source Software Law Review [http://ifosslr.org], l’unica rivista internazionale peer-reviewed dedicata a Software Libero e a tutto il mondo open.

Ha partecipato alla commissione dell’Agenzia per l’Italia Digitale per il Regolamento Applicativo dell’Articolo 68 del Codice dell’Amministrazione Digitale ed è co-autore di “Ensuring utmost transparency — Free Software and Open Standards under the Rules of Procedure of the European Parliament, e di “Legal aspects of free and open source software”.

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