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Nuovo CAD dopo la consultazione pubblica: luci e ombre

Arrivato pochi giorni fa l’atteso parere della Commissione permanente “Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni” della Camera dei Deputati sullo schema di decreto legislativo che reca modifiche e integrazioni al Codice dell’Amministrazione Digitale (, D.Lgs. 82/2005) e che ha visto come relatore l’on. . Parere che dovrebbe approdare nei prossimi giorni in Consiglio dei Ministri insieme ad un’altra serie di provvedimenti riferiti alla PA. 

Il parere – commenta , presidente del Circolo dei Giuristi Telematici e coordinatrice dei lavoriarriva alla fine di un percorso intenso e stimolante nel metodo e nel merito. Sotto il profilo del metodo, è stato un autentico onore e un reale piacere poter coordinare, insieme Monica Palmirani (CIRSFID), Andrea Caccia (UNINFO) e Nello Iacono (Stati Generali dell’Innovazione), l’ampia consultazione fortemente voluta dall’on. Coppola al fine di ampliare i canali di ascolto sul provvedimento e aver potuto supportare i lavori che hanno portato al parere, approvato alcuni giorni fa”. 

Un esempio concreto di open government della Camera dei Deputati, che ha visto l’invito a contribuire a circa 200 soggetti (e a chiunque altro volesse portare il contributo) e una fase intensa di lavoro online con il coinvolgimento di quasi 100 esperti provenienti da associazioni di categoria, dall’ambito giuridico, dalle Università, dalle associazioni, dalla società civile. 

Il metodo è stato improntato all’apertura – continua Faini – accogliendo chiunque volesse portare il proprio contributo. In considerazione dell’ampiezza e complessità del Codice dell’Amministrazione Digitale il lavoro è stato strutturato in tre gruppi: identità e cittadinanza digitale, organizzazione, sistemi e servizi; documenti informatici e digitalizzazione dei procedimenti amministrativi e dati e sistema pubblico di connettivitàAlla fase di lavoro online su documenti condivisi messi a disposizione, è seguita una fase in presenza con tre incontri (corrispondenti ai tre gruppi) presso la Camera dei deputati che ha visto la nostra presenza, quella di coloro che hanno fatto proposte concrete nei documenti online e quella del relatore Paolo Coppola”.

Seppure il percorso partecipato sia stato apprezzato da più parti, alcuni hanno additato il parere finale come il colpevole dell’aver fatto saltare la tanto annunciata data del 12 agosto che alcuni (improvvidamente, ndr) avevano annunciato in modo sensazionalistico come l’abbandono della carta da parte della PA. “Un episodio, gravissimo, è questa richiesta agostana di sospensione del DPCM 13 novembre 2014 (contenente le regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici) – commenta su Facebook , presidente Anorc, tra i primi a criticare apertamente la decisione – da parte della Commissione Affari Costituzionali, la quale con il suo parere favorevole alla riforma del Codice dell’amministrazione digitale riesce in un colpo solo a mettere in discussione anni di lavoro e di progettualità sulla digitalizzazione…Difficile adesso anche solo provare a spiegare che comunque ci sono le altre norme sul digitale. Che comunque si può fare lo stesso, senza le regole sulla formazione (da attendere). Si rischia un blocco anche per quei pochi progetti innovativi che erano partiti (con difficoltà) in questi ultimi anni. Ecco come con un solo punto (il numero 17) in questo parere si possa riuscire a mettere in discussione tutto quel poco di buono fatto in questi ultimi anni (e anche – ovviamente – quanto di buono contenuto anche nello stesso parere reso)“.

Abbiamo chiesto allora a Fernanda Faini, cosa troviamo (di buono) del percorso partecipato nel parere?

Moltissimo, come riconoscono esplicitamente e pubblicamente soggetti autorevoli che hanno partecipato alla consultazione (per fare un esempio per tutti la Fondazione Italiana per l’Innovazione Forense). Possiamo dire che il parere, articolato e puntuale, nelle sue numerose condizioni e osservazioni, tende a rendere più aderente il decreto legislativo ai principi e ai criteri direttivi della legge delega, tesa a fortificare e rendere effettivi i diritti digitali dei cittadini nei confronti delle amministrazioni pubbliche.

Il parere nelle condizioni poste al Governo reca alcune significative indicazioni in relazione alla necessità di sopravvivenza del concetto di documento informatico, presente in numerose disposizioni dell’ordinamento, che viene armonizzato con le disposizioni adottate a livello europeo; importanti chiarimenti ci sono sul concetto di domicilio digitale (relativo esclusivamente alle comunicazioni e notifiche e senza altri effetti giuridici), il principio di non discriminazione per quanto attiene ai pagamenti elettronici, l’accento sulla valutazione del grado di soddisfazione dell’utenza e lo sviluppo di competenze di informatica giuridica quale parte integrante della cultura digitale. Fanno parte delle condizioni, fra le altre, anche l’indicazione di mantenere il ruolo delle Regioni, misure tese a garantire terzietà, autonomia e imparzialità del difensore civico digitale, stabilendo al riguardo tempi certi ed eventuali provvedimenti disciplinari e l’attuazione del principio della legge delega di cui alla lettera e) relativo alla definizione dei criteri di digitalizzazione del processo di misurazione e valutazione della performance per permettere un coordinamento a livello nazionale.

Di grandissimo rilievo è la condizione di istituire una Consulta permanente per l’innovazione tecnologica, quale struttura aperta di partecipazione che può istituzionalizzare e rendere stabile, in modo meritorio, proficue esperienze di apertura, partecipazione e collaborazione, come questa, reali mattoni su cui costruire l’open government italiano.

Ottime anche le osservazioni in cui si articola il parere, anche queste in larga parte derivanti dalla consultazione: per citarne solo alcune, l’ampliamento dell’applicazione del Codice ad ogni processo davanti ad un’autorità giurisdizionale (anche amministrativo, tributario e contabile e non solo civile e penale), l’individuazione della tipologia di invalidità in caso di mancato rispetto dell’art. 40 del CAD, il recupero della previsione circa il sistema di conservazione e della continuità operativa, un ripensamento sull’art. 68 e sull’abrogazione delle disposizioni in merito all’open source.

Solo luci dunque e nessuna ombra? 

Ahimè no: in particolare un aspetto è fonte di preoccupazione. Significativamente la condizione che reca proprio il numero 17 (a voler essere scaramantici) prevede tale indicazione: «al fine di garantire l’aggiornamento delle regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici, si disponga la sospensione dell’efficacia del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche pienamente conformi alle disposizioni del Codice». Tale profilo non proviene dalle indicazioni della società civile, che, anzi, in senso diverso, aveva sottolineato la necessità di non abrogare e mantenere il comma 2 dell’art. 71, ossia la necessità di chiarire che le regole tecniche vigenti restano in vigore fino all’adozione delle nuove regole tecniche, indicazione peraltro presente anche nel parere stesso, in specifico nell’osservazione hh), ritenuta «utile a garantire certezza del diritto e fugare eventuali dubbi interpretativi». Ecco, a mio avviso, al riguardo è assolutamente necessario che nel decreto legislativo che verrà approvato in via definitiva dal Governo siano previsti tempi brevi e certi, senza tradurre semplicemente l’indicazione fornita dalla Camera in una sospensione di efficacia del d.p.c.m. (la cui applicazione è fondamentale per l’innovazione e digitalizzazione delle Amministrazioni Pubbliche) fino a nuove regole tecniche pienamente conformi al nuovo CAD, che rischia di trasformarsi di fatto in una sospensione sine die e di minare, così, la certezza del diritto e l’effettività del futuro digitale del Paese, oltre ad inficiare tutto il buono che contiene questo parere e la credibilità di tutto il resto. Basta leggere i commenti in rete: ci si concentra solo sul punto 17 proprio per la preoccupazione di come verrà concretamente tradotto.

Ma sono fiduciosa che il Governo si atterrà al principio in modo coerente allo spirito che guida questa Riforma, ossia rendere effettiva la cittadinanza digitale, che ha bisogno di tempi certi di applicazione delle norme. Ha bisogno di fondarsi sulla certezza del diritto e sull’effettività degli obblighi del Codice. Perché oggi l’amministrazione digitale prima di tutto deve essere effettiva.

L’opinione del relatore On. Paolo Coppola

Nel nuovo CAD – afferma Coppola – ci sono moltissime novità importanti, dall’interoperabilità dei backend della PA, che abilitano l’automazione spinta nei processi, all’apertura della cooperazione applicativa ai privati, che crea un mercato nuovo di servizi integrati, al principio sacrosanto di non essere obbligati a conservare documenti che già sono conservati a norma con i soldi pubblici, al controllo di gestione digitalizzato, che permetterà di rendere effettivo il piano delle performance, fino ad arrivare alla figura del difensore civico digitale e alle semplificazioni relative alla possibilità di presentare istanze tramite sistemi certificati a cui si accede con SPID o alla rivoluzione relativa al modello di gestione dei documenti in cui non si spediscono più file, ma riferimenti univoci ai documenti conservati dalla PA.
Sono strumenti importanti che mettiamo nelle mani del commissario e della sua squadra e che aiuteranno a dare un ulteriore impulso di accelerazione per colmare il gap che la nostra PA ha accumulato. Sinceramente capisco poco i toni allarmistici relativi alla sospensione del DPCM del 2014, una cautela dovuta semplicemente al fatto di dover coordinare le regole tecniche con le novità introdotte nel CAD. Se qualche Amministrazione la interpreta come possibilità di non adeguare i propri sistemi, il problema non sta nella sospensione o meno del DPCM, ma nel senso civico dei responsabili di quelle amministrazioni. Nel 2016 una Amministrazione che voglia rispettare il principio del buon andamento sancito dall’art. 97 della Costituzione non può che essere organizzata secondo la filosofia del digital first. Se esiste ancora qualcuno nella PA che resiste a questa trasformazione, deve vergognarsi e i vertici devono domandarsi seriamente se dietro questa resistenza non ci sia incapacità o, peggio, corruzione. Col nuovo CAD, con il piano triennale elaborato dall’Agid, con il commissario per l’agenda digitale e con la determinazione politica che il Governo ha già dimostrato, questa trasformazione, ne sono certo, finalmente ci sarà”.

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